【解读】油品政策新动向

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清洁化

重大变化:乙醇汽油推广的松动可能性。

主要背景:粮食问题;防疫需要,乙醇需求增加;普通汽油过剩。


02

市场化

价格改革:取消地板价的呼声高涨。

关卡:防疫开支剧增,需要平衡财政收支。

03

合规化(数字化)

消费税的减半或下移,以避免成品油市场的变票、换票现象。

减半不符合国家可再生能源战略要求。

下移条件暂不成熟:

  1. 可行的国地税分税方案暂未形成;

  2. 数字化条件不成熟:金税四期的完备仍需要时间;

  3. 需要先有成功的试点案例。



市场化


  • 2020年国内外经济遭受疫情的严重冲击,上半年,国际油价跌破40美元/桶,触发成品油地板价机制,同时市场呼吁放开地板价。 

  • 作为十四五期间体制改革的重要部分,价格改革进入实施阶段。年底能源局组织了价格机制的意见征询,明年价格放开期望值剧增,期货公司也纷纷为成品油期货上市做准备,因为价格约束是成品油期货上市的最后一道门槛。 

  • 据钢联能化了解,2020年地板价下征收的风险准备金归口税务局,如果取消则需要考虑平衡政府收支平衡。为了应对疫情,2020年政府开支剧增,风险准备金则是重要的财政收入来源。 

  • 地板价属于价格机制的一部分,取消地板价也会影响其他管制措施带来的财政收入。 

  • 此外,价格管制本质上是稳定市场,平衡政府、企业和消费者之间,以及行业内部上下游之间的利益分配。当原油价格低于40美元/桶时,征收的风险金纳入公共预算,用于节能减排,提升油品质量。当原油价格较高时,开采行业利润激增,但炼油行业成本增加。高于65美元/桶时,征收的特别收益金可以选择补贴终端消费者。因此,尽管地板价机制在油价低迷时被市场广为诟病,但在中国仍有一定的合理性。 

  • 目前发改委对地板价取消持开放态度,但最关键的是财政部的态度。

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清洁化


  • 清洁化是中国能源转型、油品结构调整的主要方向,体现在近些年突起的乙醇汽油、甲醇汽油等。乙醇汽油发展相对较快,至2019年乙醇汽油消费量已达约3087万吨。但2020年11月,新闻报道称中石化徐州分公司以及安徽宿州、山东临沂、山东枣庄等多地也已开始或准备停止供应乙醇汽油,转供普通汽油。据钢联能化了解,这些地方既有乙醇汽油全封闭推广区域,又有半封闭式的。目前对乙醇汽油的发展没有明确的政策。钢联能化认为,乙醇汽油推广政策松动的可能性较大。 

  • 政策的反复性将增加地方管理的难度。地方停供乙醇汽油,可能意味着国家倾向于让市场主导乙醇汽油的发展。其结果可能是燃料乙醇彻底退出汽油市场,或者乙醇汽油市场进入短暂冷冻期。 

  • 主要背景原因是与燃料清洁化相比,粮食问题更重要。一方面,海外疫情高发,进口食品安全面临挑战,生猪存栏量增加,玉米猪粮需求增加;另一方面,陈化粮库存下降超预期,同时疫情导致乙醇消毒需求增加,燃料乙醇供应收紧,乙醇汽油发展失去基础条件,甚至乙醇汽油价格高于普通汽油价格。 

  • 国家对燃料乙醇补贴力度下降。粮食原料的1代燃料乙醇产能已无补贴优惠,2代生物质能燃料乙醇产能补贴尚未普及,并且唯一在2015年获得补贴的龙力生物产能因成本太高,一直无产出。 

  • 此外,近些年在国内炼油产能不断投放的过程中,国家在清洁化的主要重心是从国四到国六的产品升级。消费领域的政策是燃油车的强制升级换代,而不是解决乙醇汽油适应发动机的问题。

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合规化(数字化)


  • 合规化主要指成品油消费税的减半或下移。2020年12月21日,国务院发布《新时代的中国能源发展》白皮书,明确表示完善能源领域财政、税收、产业和投融资政策,全面实施原油、天然气、煤炭资源税从价计征,提高成品油消费税。目前来看,减半不符合国家可再生能源战略要求。而消费税下移则需要满足以下三个条件,目前时机尚未成熟。

       尚未形成成熟的国地税收入分成方案

  • 2019年9月国务院印发了《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》(下称《方案》),明确了消费税的改革方向为“后移消费税征收环节并稳步下划地方。 

  • 《方案》明确,消费税征收环节后移改革调整的存量部分核定基数,由地方上缴中央,增量部分原则上将归属地方,确保中央与地方既有财力格局稳定。

  • 部分消费税的增量部分划归地方可以增加地方财政收入,激励地方优化营商环境和消费环境。从征管的角度来看,虽然成品油消费税下移的条件已经具备,但尚未形成成熟的收入分成方案,因此没有正式推行。

       数字化进程尚无法提供技术支撑

  • 成品油消费税改革,不仅会面临技术操作和税收征管等难题,而且还会面临现代财税体制的问题。 

  • 目前金税四期系统以及数字化分布式计算、人工智能、海量数据存储等为代表的现代信息技术迅速崛起,但未能与传统能源行业深度融合。 

  • 2019年3月1日金税三期上线,此前经历了长达6年的试点时间,目前正处于金税三期工程建设阶段。金税四期尚无试点,离正式上线可能还需要一段时间。 

  • 消费税下移带来的一系列数据算法对数字化进度和税额监管提出了考验。未来可能在一些具备条件、成品油消费税税收流失比较严重的地区,先行先试,形成以大数据、5G等新一代信息技术为支撑的现代化征管手段。

       尚无成功试点

  • 如果成品油消费税征收环节贸然后移,必然会导致生产地税收锐减,因此如何选择试点单位以及稳妥推进是关键。试点单位的选择需要具有代表性。 

  • 由于消费税收入增长波动幅度大,且各省份差异也较大,因此,在消费税下划地方时须谨慎选择基数年份,以保证中央与各省份的财力平稳过渡。 

  • 同时,关于改革对地方财力的综合影响及改革后消费税收入在地区间的不均衡分布问题,应通过完善均衡性转移支付制度来缓解改革对各地区财政收入的冲击,当前该制度尚未完善。



【来源:钢联能化】



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